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英国学徒制治理新体系研究

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2019-06-10
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摘要:英国学徒制近年来的改革涵盖了学徒制需求、供应、服务及质量控制等多个方面,形成了从单边行动到多边行动的治理网络;通过条件或要求设置,协议及合同的签署要求,使利益相关者明确各自在学徒制治理结构中的位置、责任与义务,形成了多种委托代理关系;通过设立董事会或咨询委员会等机构,形成协调制度与过程,实现了利益相关者的利益。英国学徒制的这一新的治理体系对于我国学徒制试点具有借鉴意义。

关键词:英国;学徒制;治理;新体系

2017年4月,英国教育部发布了《学徒制问责声明》, 标志着近年来的英国学徒制改革形成了新的治理体系。 本研究以 21 世纪以来英国学徒制改革的政策性文件为依据, 梳理英国学徒制治理新的体系内容,从治理理论的角度对这些内容进行分析,寻找其属性,为我国正在试点的学徒制提供可资借鉴的政策和实践依据。

一、治理内涵

治理一词源自希腊动词 kubernáo, 意为引导,Plato 第一次使用了它的隐喻意义。“治理”一词虽然出现时间长,但直到 20 世纪 90 年代,才成为流行概念。 治理涉及了包括经济、管理、政治、环境、公共行政,以及规划等在内的 50 多个领域。

1. 对治理内涵的不同理解 。 分 析 20 世 纪 90 年代以来有关文献发现,关于治理的内涵有如下六大观点:①治理是一种组织。如罗伯特·罗德斯提出治理是“自我组织的组织间网络”。②治理是一种制度。 这一观点以林恩等人为代表。他们在 2000 年提出“治理可以定义为约束、 禁止和使政府能够活动的法律、行政规则、司法裁决和惯例的制度。③治理是一种过程。 如全球治理委员会 1995 年提出,治理是一种“持续的过程”,是“共同管理公共事务”的过程。④治理是“行使权力的方式”。世界银行和经济合作与发展组织(OECD)等国际组织都持有这一观点。 世界银行1994 提出 “治理是在一个国家经济和社会资源的管理中行使权力的方式”。⑤治理是一种行动。 作为行动的治理,包括“行动”“互动”“运行”“创造”,以及“组织”等不同内容。 库依曼和凡弗利特以及普拉卡什和哈特等都将治理作为一种行动来进行定义。⑥对治理的综合理解。 更多的观点是从治理条件、治理范畴、治理主体,以及治理过程等多个角度来理解治理内涵,即对治理的综合理解。 如罗西瑙提出,治理“是指由共同目标支持的活动”,“是一个规则体系”,它包含政府制度,也包含非正式的非政府机制,它是“将社会制度转向其目标的机制”。在梳理了大量文献的基础上,大卫列维·福莱提出,治理“至少有四方面涵义,即结构、过程、机制与战略”。

2. 对治理内涵的分析。 学者们和国际组织提出的治理内涵不断发生变化。 分析以上内容可以发现,治理内涵包括以下方面要素:①治理机构,源自政府但超越政府。 治理主体不仅包括政府,还包括了社会公立和私立机构,这些机构之间相互影响。②治理工具,包括正式制度并超越正式制度,还包括非正式制度。③治理过程,既包括引导、指导、规范和控制,也包括协商和调节,是一个决策和授权的过程,也是一个持续行动和互动的集体活动的过程。④治理目的,是实现多主体共同发挥功能,扩大社会相关各方在指导和管理公共资源使用方面的作用。⑤治理条件,多数人或由受规则体系影响的最有权威的人支持,以及相互信任。⑥治理结果,治理领域和被治理领域界限模糊,相关各方明确的责任、权利与义务,并采取一致行动,实现社会目的。⑦治理特征,公正透明。⑧治理归属,管理范畴。

以上述分析为依据,本研究认为,治理是指“在明确各种关系的正式与非正式制度的基础上,通过指导与协商等透明而公正的过程,由包括政府与非政府等相关组织组成的成员发挥各自资源优势,独自或共同采取行动,进而实现利益相关各方参与决策、有效执行决策并实现社会目的的体系”。 而英国学徒制治理新体系正体现“治理”的上述内涵。

二、英国学徒制治理新体系构建的诉求

英国政府将学徒制改革发展视为国家技能开发战略的核心内容。包括《为增长而提高技能:国家技能战略》(2009)和《为可持续发展而投资技能》(2010)在内的多个政府报告均提出了要扩大学徒制规模和增加学徒制投资的政策。 2015 年英国政府又提出了2020 学徒制发展目标。上述目标的实现,以及已有学徒制治理体系亟需改革构成了英国学徒制治理新体系构建的诉求。

1. 学徒制发展目标。2009 年,英国政府提出要“扩大学徒制,建立一个新的技术员阶级”,要“使19~30岁 的高级学徒人数翻一番”。2015年提出“大幅增加学徒人数,到2020年达到300万”,并使“学徒制成为对年轻人和成年人渴望进入的有吸引力的机会,以及成功职业生涯的高品质和有声望的道路”,使“每一学徒制项目成为一个提供雇主寻找的技能、知识和行为的高品质机会。”

2. 已有学徒制治理体系亟需改进。21世纪以来,英国对学徒制进行了持续反思,对学徒制治理体系进行了持续改进。为解决英国学徒制“内容不一致、管理不善,大家知之甚少且不理解” 等问题,21 世纪初英国政府采纳了《现代学徒制:工作方式》(2001)咨询报告中提出的建议,即关于“发展、促进和提供现代学徒制的主要责任应由教育与技能部指派给学习和技能委员会(LSC)”以及LSC要“建立现代学徒制国家框架”。 为解决技能开发的供给导向问题,英国政府采纳了《全球经济背景下为所有人的繁荣—世界级技能》(2006)的“通过创建新的就业和技能委员会以更好地表达雇主对技能的看法”, 进而“强化雇主声音”的建议,于2008年创立了英国就业和技能委员会(UKCES)。 为解决学徒制资格混乱,使学徒制成为政府主导项目的问题,英国政府采纳了《理查德学徒制评论》(2012)“新的学徒资格应取代目前的学徒制框架”的建议。

经过多年努力, 英国学徒制治理体系不断完善,雇主的功能得到一定强化。 尽管如此, 但在2017年前,英国学徒制治理体系依然存在内容缺失,有关机构职责不明,机构之间关系不清等问题,导致学徒制培训不能反映发展新要求,也没有足够的企业提供学徒培训位置。 为此,需要对学徒制治理体系进行进一步改革。

三、英国学徒制治理新体系的内涵与特色

英国教育部 2017 年发布的《学徒制学院战略指南》和《学徒制问责制声明》标志着英国学徒制治理新体系的建立。这一体系通过政策性文件规定了不同成员在体系内的位置,通过协议和合同等形式规定了一些成员的条件,通过理事会等机构设置及其工作制度安排,不断协调体系内各种关系。

1. 治理体系成员多样化,涵盖了学徒制需求、供应、服务及质量控制等多个方面。以关键内容为依据,《声明》分别列出了与学徒制实施相关部门的责任,这些部门包括教育部 (DfE)、 教育与技能拨款局(ESFA)、学徒制学院(IfA)、教育儿童服务和技能标准办公室(Ofsted)、资格与考试监管办公室(Ofqual)、英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)、高等教育质量保障办公室(QAA),以及将要成立的学生办公室(OfS)等。《声明》提出的学徒制关键内容分别包括:总体责任,标准开发、检查和批准,培训质量,与改革学徒制有关的资格质量和适用性,开发和执行拨款政策,以及共享数据,等等。

《声明》规定,DfE 作为政府部门,对制定主要目标和质量问题承担总体责任,IfA 作为执行单位负责具体实施,其他单位承担学徒制相关责任。IfA于2017年4月正式成立, 这是英国政府为落实国家产业战略、实现2020学徒目标以及《16 岁后技能计划》的重大举措,也是英国学徒制改革的重大制度设计。IfA 是雇主主导的机构,主要负责明确学徒制培训的需求,包括负责学徒制资格的标准开发、资格的批准等内容[17]。ESFA是英国负责为儿童、青少年和成年人教育和培训拨款的唯一机构,主要承担学徒培训质量和评估,以及开发和执行学徒制拨款政策等职责。可以说,ESFA负责学徒制培训的供应内容,包括负责学徒培训提供标准的开发,按标准批准学徒培训提供者,以及负责提供学徒培训的资金工作。 负责学徒制质量监控的机构以Ofsted和学徒培训终点评估机构(EPAs)为主。前者是负责检查和管理儿童、青少年的服务以及为所有年龄段学习者的教育和技能服务的专门机构。它主要承担与学徒制培训质量相关的责任,具体负责检查2至5级学徒培训的质量。EPAs负责学徒制培训结束前的评估工作。

此外,作为负责管理英格兰的资格、考试和监察的专门机构,Ofqual在学徒制方面的主要责任与学徒资格相关。负责英格兰大学和学院拨款和管理工作的HEFCE,主要在培训治理方面承担一定的职责,如监管学位学徒培训质量(学徒制6级和7级)。QAA是负责对英国高等教育标准、质量监督和咨询的独立机构,它主要在培训质量与资格质量和适用性方面负有责任。此外,将要成立的 OfS 将从 2018 年起成为英格兰高等教育机构的主要监管机构,监管内容将包括高等学徒制。雇主主要承担提供学徒培训位置、招收学徒、发放学徒工资,支持并配合培训提供者完成学徒培训等职责。雇主组成的小组负责开发学徒制标准。学徒制培训提供者的职责是按标准与要求提供符合质量的学徒制培训。

2. 通过条件设置与协议及合同的签署要求,使利益相关者明确各自在学徒制治理结构中的位置、责任与义务。为保证学徒制培训质量,英国颁布了一系列准入条件,如学徒培训提供者条件、学徒培训终点评估机构条件,以及学徒标准开发者要求,等等。为使有关机构能履行自己的职责与任务,英国要求开展学徒培训的机构要签订相应的协议或合同。

(1)条件或要求。英国技能拨款局制定了学徒制培训提供者、学徒制培训终点评估机构,以及学徒培训标准开发者的条件或要求。只有符合这些条件或要求的机构才能得到批准并列入英国学徒制培训机构和学徒制培训终点评估机构的注册清单中,或是有权开发学徒培训标准。如英国技能拨款局提出的学徒制培训机构的注册条件包括:在过去 3 年内接受了Ofsted 的检查,且最近一次的评分等级是 3 级及以上,“总体效果”评分等级也是 3 级及以上;企业或员工的专业知识和经验能够提供满足学习者需求的有效的学徒培训,以及良好的财务状况,等等。学徒培训终点评估机构的注册标准包括:法人实体,与评估计划有关职业领域的最新能力和经验,开发评估工具和材料的经验和专业知识,实施终点评估的能力、物质资源、内部质量保证程序。

学徒制学院还规定了对学徒培训标准开发者的要求。学徒制学院2017年提出了“开拓者小组”即学徒制标准开发小组的基本要求。小组成员“包括广泛的雇主”,“应能代表(与所开发标准对应的)职业的机构类型”,要考虑不同规模的雇主需求,“一个开发小组一般包括至少两位其雇员少于 50 人的雇主”。

(2)合同或协议。为保证学徒制顺利实施,英国要求在相关者之间签订一系列合同或协议,包括拨款机构与雇主之间的协议、拨款机构与培训提供者之间的协议、学徒与雇主之间的协议、雇主与培训提供者之间合同,培训者与评估者之间的协议。如技能拨款局与雇主的协议共 27 条内容。 该协议规定了雇主使用学徒制服务的条件与同意承担的义务及技能拨款局的权利和义务。技能拨款局与学徒制培训提供者之间签订的学徒制协议共有31条内容,包括协议条款、目的与经费使用、开始与结束、资金支付、资金条件、与雇主的协议、雇主-提供者、分包、终点评估、扣压暂停和资金还款等。

除极少数职业外,签订学徒制协议是完成学徒制的必要条件。学徒制协议是雇主与学徒之间达成的协议。学徒制协议的内容包括:学徒培训时间的长度(包括起止时间),学徒接受的与技能和职业内容相关的学徒制框架或学徒制标准和级别,工作条件,以及将要获得的资格。

3. 通过设立董事会或咨询委员会等机构,形成协调制度与过程。英国学徒制相关机构有自己的理事会或咨询委员会。它们有定期开会制度,就重大方向性和工作实践层面问题进行讨论与协商,并做出决定,以平衡相关者利益。

(1)学徒制学院董事会。学徒制学院设有董事会,它负责审议学徒制学院执行官和高级管理人员的法律地位、权利、角色和职责以及学院发展的战略方向。目前的董事会主席由 Antony Jenkins 先生担任,他是10x 未来技术有限公司的创始人兼执行主席,曾担任过巴克利银行的首席执行官。董事会成员由来自企业和教育部门,以及有一定影响力的人士组成。

(2)技能拨款局咨询委员会。技能拨款局(2017年4月1日后并入教育与技能拨款局)设有咨询委员会,以保证有来自商务和继续教育行业代表的直接投入。目前,该委员会共有14位成员,其中一位为主席。其他13位分别来自技能拨款局、英国就业和技能委员会、商务技能与创新部、英国学院协会、会计技术员协会、英国产业联合会、全国学生联合会、工会大会等。技能拨款局咨询委员会向技能拨款局负责人提供在实践层面落实政策以及继续教育和培训的咨询意见。其职责包括:就其责任范围内执行政策的任何方面内容向技能拨款局提供建议,为发展新的伙伴关系和改善组织利益相关者关系而提供工具,向技能拨款局和教育部建议需要评估或检查的服务和基础设施领域。

(3)威斯敏斯特国王路学院与城市和伊斯灵顿学院(WKCIC)董事会。WKCIC于2016年由威斯敏斯特国王路学院与城市和伊斯灵顿学院合并而成。WKCIC董事会是其治理机构。董事会成员来自企业、社区、地方行政当局,并有学生和员工代表。董事会对公共资金的使用和学院的资产负责。董事会设立了一些分委员会来开展具体的工作,包括:审计、课程与绩效、财务与资源、研究和治理以及薪酬。董事会每年召开5次会议讨论与学院发展相关的问题,并做出相应决定。

四、对我国学徒制试点工作的启示

英国学徒制改革构建的治理新体系,形成了治理网络和若干委托代理关系,使得利益相关者能够获得各自利益。英国学徒制治理新体系的形成与发展对我国学徒制试点工作具有如下启示:

1. 从单边到多边,形成治理网络。学徒制相关者众多。学徒制的顺利实施不能仅仅依靠政府的单边行动,而应该依靠包括政府在内的相关各方开展的多边行动,依靠由相关各方组成的网络而开展行动。 很多学者提出治理主体不仅包括政府,还应该包括私营和志愿部门,这些部门互相依赖并交换资源,形成了网络。 因为“政府只是影响社会系统事态发展的众多行为者之一”,且“政府的控制能力有限”,因而“没有足够的权力将自己的意愿施加到其他行动者身上”。所以,政府的单边行动要让位于涉及众多公共和私人行动者的多边行动。 这种多边行动的行动者相互依赖,形成了网络。网络是“参与提供服务的几个相互依赖的行动者”,“这些网络由需要交换资源(如资金、信息和专业知识)来实现自己目标的机构组成,以最大限度地发挥其对结果的影响”。英国学徒制改革的成果之一是形成了治理网络。其成员的功能,覆盖了学徒制的需求、供应、质量监控和总体政策,以及服务等方面内容。网络中的机构包括:政府部门,如教育部;公共独立部门,如教育儿童服务和技能标准办公室、资格与考试监管办公室和教育与技能拨款委员会;以雇主为导向的部门,如学徒制学院;此外,还有一些专业服务机构,如高等教育质量保障办公室以及将要成立的学生办公室。网络成员还包括大量学徒制培训提供者和学徒制培训终点评估机构。以上机构职责明确,相互衔接和配合,在总体框架内开展行动,形成了学徒制治理网络。凭借这一网络,英国政府可以通过其他组织完成学徒制改革发展任务。

我国重视学徒制试点工作,教育部、人力资源与社会保障部和国家发展与改革委员会分别于 2014、2015和2016 年启动了“现代学徒制”“新学徒制”和“双元培育”的试点工作。但在试点过程中,澳门赌盘官方网站热与企业冷的问题依然存在,澳门赌盘官方网站单边行动明显,没有形成多方参与的局面; 不同机构之间各自为战明显,没有形成相互依靠、互相补充的治理网络。学徒制试点的顺利实施,需要分析学徒制执行过程每一方面内容及对相关机构的要求,明确不同机构的责任、权利与义务,形成不同部门之间的协调沟通机制,以建立或完善由需求、供应、质量监督、专业服务,以及政府部门等在内的学徒制治理网络。

2. 利用市场规律,建立委托代理关系。 英国学徒制改革,引入了市场准入机制,通过契约确定了多种委托代理关系,即“委托人授权代理人在一定范围内以自己的名义从事相应活动、处理有关事务而形成的委托人和代理人之间的权能与收益分享关系”。英国学徒制执行的前提之一是雇主要与培训提供者签订协议。协议的签订,确定了雇主与学徒制培训提供者之间为委托代理关系。 雇主是委托方,委托学徒培训提供者为企业雇佣的学徒提供学徒制培训。学徒培训提供者是代理方,依据雇主的要求为学徒提供培训。作为培训的结果,学徒培训提供者可以获得培训经费。实现这种委托代理关系,双方都要遵守相关的义务和责任。如雇主需要“协助并与培训提供者合作,使之能够开展符合拨款规则要求的培训,而且根据要求向培训提供机构提供任何合理的与学徒制或任何培训实施相关的信息”。学徒培训提供者则要“根据其与雇主签订的服务合同及‘拨款规则’要求向学徒提供培训”,要“对所有使用其服务的雇主提供并保持明确的反馈和投诉政策”,而且还应“在有关提供学徒培训方面,协助雇主和技能拨款委员会并与它们合作”。技能拨款局与雇主之间的协议内容也决定了前者与后者之间的委托代理关系。雇主在获得“雇主数字账户”经费的条件下,技能拨款局作为政府代表委托雇主支持培训提供者提供学徒制培训,技能拨款局则有“根据技术资金指南向培训机构支付资金”的义务,并具有“保留随时更改或停止全部或部分学徒服务”的权利。

为获得理想的代理结果,避免代理人的“道德风险”,英国学徒制增加了以获取信息为目的的要素投入,即委托人设置了对学徒培训的终点评估和督查环节。在实施学徒制前,要依据标准评估学徒培训提供者与学徒终点评估机构。学徒制实施过程中,Ofsted要定期前往学徒培训机构督查学徒培训情况。在学徒制培训结束前,终点评估机构要对培训进行终点评估。 这些环节虽然增加了代理成本,但能够较好地保证学徒培训的质量。

我国很多试点单位在试点过程中,按照要求与相关机构签署了协议,在一定意义上形成了委托代理关系。但总体看来,这种关系还很单一,主要表现在澳门赌盘官方网站与企业之间。政府与企业、职业院校和服务机构等没有形成委托代理关系。对于学徒制“代理人”的机构,我国还没有颁布明确的资格,如学徒培训机构的资格,雇主的资格,学徒培训评估机构的资格等。对于所委托的学徒制“代理人”的代理行为和结果缺乏客观的第三方评估。为使学徒制试点能够顺利实施,有必要做到以下几点:系统梳理学徒制涉及的相关者及其关系,尽可能建立比较完善的多种委托代理关系;明确学徒制各种代理人或机构的资格,利用市场机制选择学徒制的代理人或机构;开发主要的委托代理协议或合同的内容框架,进而使委托方和代理方都能明确自己的责任、义务和权利,并赋予这些合同与协议以法律效力;利用第三方机构对学徒制进行尽可能的客观评估,将评估结果与学徒制经费的获得及有关资格的取得相关联。

3. 赋予权力,激发利益相关者主动性。学徒制的利益相关者包括国家、雇主、学徒、学徒培训提供者、专业服务机构等。英国学徒制改革注重利益相关者作用的发挥,形成了政府主导、雇主主体,相关各方依据各自职责而相互补充与配合的体系,进而能够较好地实现多方利益。如上所述,《声明》列出了与包括教育部、教育与技能拨款局、学徒制学院、教育儿童服务和技能标准办公室、资格与考试监管办公室等在内的机构在学徒制中的责任,这些责任也即政府赋予这些机构在学徒制中的权利。英国学徒制改革尤其注重发挥雇主的作用,将雇主置于学徒制的“驾驶席”上,使他们“对学徒制具有全面拥有感”,并“成为学徒制的主要倡导者”。为此,英国学徒制赋予了雇主开发学徒标准的权利,并成立了由雇主领导的学徒制学院。雇主还是英国学徒制相关机构董事会或委员会的主要成员,具有在不同机构中的发言权。英国学徒制注重学徒的发展权利。如注重学徒基础学科基本能力的培养,设置包括高等学徒和学位学徒在内的多层学徒制,规定学徒的工资待遇与培训条件等,学徒也是一些治理委员会的成员。这种赋权给英国学徒制利益相关者带来的利益,学徒、雇主、政府都感到满意。评估报告表明,英国学徒对所接受的学徒制培训的满意度达到 89%,雇主对学徒制的满意度为87%。

学徒制试点需要统筹多种资源,发挥各方力量。但我国学徒制试点存在对相关各方要求多但赋权少的问题。政府主要负责总体制度设计和政策制定,需要赋予其他学徒制相关任务的执行相关者以一定的权利。如赋予雇主开发学徒标准的权利,赋予专业机构制定学徒标准的权利,赋予第三方机构评估学徒培训结果的权利,赋予学徒发展的权利,等等。使得学徒制相关利益各方可以更好发挥主动性和可能性,拟定实现自己利益的前提,进而为全面实现学徒制目标奠定基础。

(作者:刘育锋,系教育部职业教育中心研究所国际合作与比较教育研究室主任、研究员)

(转自中国高职高专教育网,信息来源:《中国高等研究》2017(10):88-93)

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